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发布时间:2016-05-24 13:55:05来源:长江商报进入电子报

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  原标题:尹中卿 新预算法法律追责方面亟待加强

尹中卿 全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员。图/CFP

  按日程安排,昨日上午,各代表团审查计划报告和预算报告。

  新预算法自2015年1月1日实施以来,预算编制与执行是否达成了全口径预算透明、公开的立法宗旨?地方政府性债务“开闸”后,预算法是否发挥了“开前门、堵后门”的作用?对此,新京报专访全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿。尹中卿自2008年开始担任全国人大财政经济委员会副主任委员,经历了预算法修改的全过程。

  今年预算报告相比去年有亮点

  新京报:十二届全国人大四次会议审查的预算报告,是不是首次完全按照新预算法的要求,进行的预算审查?

  尹中卿:预算编制有一个过程,去年十二届全国人大三次会议审议的预算报告,还没有完全按照新预算法的要求来编制2015年的预算。可编制2016年预算,从全国到省市县乡,都应该按照新预算法的要求编制。

  新京报:今天(8日)审议的预算报告跟去年的相比,有明显变化吗?

  尹中卿:预算法已经颁布一年半了,正式实施也有一年多了。开始我很担心,预算法是不是走得有点快?但现在看来,跟去年的预算报告相比,今年的报告在贯彻实施新预算法方面有了比较大的改进。

  新京报:具体体现在哪些方面?

  尹中卿:比如全口径的预算编制方面,取得了一定进展;专项转移支付不仅提供了项目预算,也同时提交了地区预算草案。而且,在人代会之前提请财经预算审查时,有关部门提交了中央公共投资项目预算,这是个很大的变化,尽管编得还是有些粗,还有代编的项目,但这是个好开端。

  地方政府性债务总体风险可控

  新京报:去年置换了部分政府债务,允许地方政府把当年债务,通过发行三年、五年甚至十年的债券,也就是置换债,不必当期偿还。一些学者有不同看法,认为扩大了债务规模,而且这些债务本来就是地方政府该还的,可置换后,相当于纳入到预算中偿还。

  尹中卿:虽然并没有减少地方债务的规模,可是通过置换,纳入到预算中偿还,规范了地方政府债务的举借、使用、管理、偿还程序,把地方政府债务放到了阳光之下,因此整体上是规范化的。当然,这种做法对于押解地方政府债务、减少地方债务风险,没有充分发挥作用。下一步我们的监督重点就是避免债务置换之后,有的地方政府继续变相举债。

  新京报:监督检查中,有没有发现其他问题?

  尹中卿:按预算法的要求,地方政府债务分类纳入预算,这是很好的,可也有新的问题出现。比如去年发行的1千亿专项债券,是归到了政府性基金中来偿还的,并没有放到债务里面,使债务本身又不明晰了。

  新京报:没有纳入“债务”分类的地方政府性债务还有哪些?

  尹中卿:所有的或有债务都没有纳入,还有政府承担担保责任的债务,以及国有企业借的、投融资平台借的,政府性基金借的等等。

  新京报:怎么解决这个问题?

  尹中卿:我觉得现在应该研究,怎样对政府债务实行全口径管理,也就是说把所有的债,别管是放到一般预算中,还是放到专项债务里,或者是短期债务、长期债务,省政府发的债务、融资平台的借债,对于所有的地方政府债务实行全口径管理,全面监督资金从哪儿来、用于什么项目、用什么来偿还。

  新京报:目前地方政府性债务的风险到底有多大?

  尹中卿:总体风险可控,不过个别地方还是有风险的,情况比较复杂,因为政府可用财力不一样,比如西部一些经济欠发达地区,经济规模小,稍微借点债,债务率就很高;东部发达地区尽管债务规模大,不过可用财力雄厚,债务率并不高;还有的地区,政府一般性财政收入少,可是土地出让金高。我认为,赤字也好债务也好,都不可怕,可怕的是债务过快增长、不透明地增长,特别是不透明的增长,这是值得警惕的。

  部门预算60%资金没提请人大审查

  新京报:转移支付制度改革进行的怎么样?

  尹中卿:原来是专项转移支付、一般转移支付各占一半,但专项转移支付一般对应的都是项目,(审批权)分散在各个部委手中,所以导致了“跑部钱进”、资金分散化碎片化等问题,甚至容易出现腐败和浪费。所以预算法要求竞争性领域的专项转移支付都要清理、整治合并,降低专项转移支付的比重。这项改革比较难,因为涉及原来的利益格局。

  新京报:具体进展如何?一年多来专项转移支付降低了多大比重?

  尹中卿:现在刚刚开始,尽管专项专治,一般转移支付的比重有所增加,专项转移支付的数量也减少了将近一百项,但目前,专项转移支付的比重还是比较多。

  新京报:部门预算的编制情况如何?发现了哪些问题?

  尹中卿:去年人代会审查的预算,部门预算是98个部门,可实际上中央预算部门和单位是156个,也就是说,当时有40%的部门(60多个部门),60%的资金并没有提请人大审查。预算法要求,所有的部门都要编制部门预算、都要提请人大审查,在这方面我们做得还是不够的。

  新京报:具体哪一类部门的预算没有提请审查呢?

  尹中卿:比如一些半官方的行业协会,原来从部委转化来的行业协会。

  政府采购情况有的地方没公开

  新京报:预算公开方面存在什么问题?

  尹中卿:预算公开的目的是要接受公民、法人和企业纳税人的监督,让纳税人知道自己的钱是怎么花的。我觉得在提高预算的民主性和法制性方面,还有待加强。有些地方还是要拖,没有按期公开。公开的内容还不够完备,三公经费一般都公开了,可是政府采购情况、关于转移支付情况的说明等等,有的地方还没有公开。

  新京报:按照规定,该公开没公开,应该被问责。

  尹中卿:预算法过去实施二十年,没有一个地方或者单位,因为违反预算法受到了处理,导致预算法成了软法。新预算法强化了法律责任,规定对于违反预算法的单位,单位的负责人以及直接责任人员要受到处理,因此新预算法被形容为给没有牙齿的“老虎”,装上了铁嘴钢牙。可实施一年多来,法律责任追责这方面还是亟待加强,一些该被追责的单位和人员没有受到处理,例如法律规定不准违规担保,还有单位和干部违规担保,而且没有受到处理。

  新京报:你如何评价新预算法实施一年多来的效果?

  尹中卿:整体来说成绩还是很大的,可还有不少难尽人意之处,还要日积月累,让预算法真正发挥效果。

  新京报:对于下一步的预算监督工作,有什么建议?

  尹中卿:这次会议我提交了《关于要修订加快全面修订预算法实施条例》的建议,新预算法已经颁布了一年半了,可《预算法实施条例》还没有修改。《预算法实施条例》很重要,是政府如何落实预算法的行政法规,相当于一个行为准则。

  新京报:《预算法实施条例》的修改卡在了哪里?

  尹中卿:去年6月国务院法制办公布了《预算法实施条例》征求意见稿,但是大家的分歧比较大,这个征求意见稿是由财政部起草的,有的专家学者提出,财政部也是政府部门,由财政部起草是不够的,所以我提出来要让国务院法制办牵头,财政部、中国人民银行、税务总局、海关总署、发改委等在内共同起草。

  ★新闻内存

  地方政府性债务是否堵住“后门”

  新预算法一个突出变化是地方政府性债务“开闸”,“开前门堵后门”,现在看来,新预算法是否堵住了“后门”?

  对此,尹中卿说,去年围绕几个大的问题进行预算监督,第一个就是地方政府性债务。过去不允许地方政府借债,但一些地方政府往往违规借债,所以预算法修改时,采用了“关后门开前门”的做法,允许举债加以规范。

  去年8月份,全国人大常委会听取了国务院关于地方政府性债务的报告,最后决定对于2015年到期的地方政府债务3.2万亿,全额进行置换,大致为地方政府债务节省了2千亿利息支出。

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